So funktioniert die Ausländerbehörde Dortmund: Was dürfen ZuwandererInnen und Flüchtlinge auf dem Arbeitsmarkt?

Dortmund hat (noch) zwei Ausländerbehörden – die kommunale Ausländerbehörde und die Zentrale Ausländerbehörde (ZAB) des Landes, die die Stadt noch bis zum Jahresende im Auftrag des Landes betreibt. Wofür ist die kommunale Ausländerbehörde zuständig, was dürfen AusländerInnen mit welchem ausländerrechtlichen Status auf dem Arbeitsmarkt machen und wer entscheidet über was? Alexander Völkel sprach für Nordstadtblogger.de über diese und weitere Fragen mit Melanie Schmickler, seit 2012 Leiterin der kommunalen Ausländerbehörde in Dortmund.

Frage: Für welche Aufgaben ist die Ausländerbehörde Dortmund zuständig?

Melanie Schmickler: Die kommunale Ausländerbehörde hat 130 Beschäftigte und kümmert sich um alle AusländerInnen, die ihren Wohnsitz in Dortmund haben. Das sind derzeit rund 102.000 – ca. 20 Prozent der Dortmunder Stadtbevölkerung. Dazu gehören EU-Bürger, ausreisepflichtige Ausländer, deren Asylanträge abgelehnt wurden oder Straftäter, ausländische Studierende, Hochqualifizierte und Fachkräfte – auch BVB-Spieler…

Was unterscheidet die Aufgaben von der bisherigen ZAB des Landes in Dortmund?

Die ZAB ist eine Landesbehörde, die ihren Sitz bisher in Dortmund hatte. Die ZAB hat keine kommunalen Pflichtaufgaben zu erfüllen. Die ZAB hat zwei Arbeitsschwerpunkte: den Betrieb einer Erstaufnahme und die Passersatzpapierbeschaffung sowie die Durchführung von Abschiebemaßnahmen in eigener Zuständigkeit oder in Amtshilfe für die Kommunen.

Wir konnten von der ZAB Dortmund durch die örtliche Nähe und die gemeinsame organisatorische Anbindung im Ordnungsamt profitieren. Es ergaben sich zwangsläufig Synergien sowohl bei der Nutzung von Ressourcen als auch bei der Informationsverwertung und Lageeinschätzung – eben „der kurze Dienstweg“. Das verändert sich jetzt. Auf den direkten Draht können wir in der Form nicht zurückgreifen.

Für welche Fragen ist die Ausländerbehörde zuständig, für welche das BAMF – von der eigentlichen Asylentscheidung mal abgesehen?

Das BAMF ist für die Bescheidung von Asylverfahren zuständig oder die Prüfung eines möglichen Asylwiderrufs, bei Falschangaben zur Identität. Die kommunale Ausländerbehörde setzt den Verwaltungsakt des BAMF um.

Außerdem ist das BAMF verantwortlich für die Koordination des Integrationskursangebotes – unabhängig davon, ob es um Geflüchtete geht oder nicht.

Welche Arten von ausländerrechtlichem Aufenthaltsstatus gibt es?  Wie unterscheiden sie sich?

Das Aufenthaltsgesetz orientiert sich nicht nach Zielgruppen, sondern nach verschiedenen Aufenthaltszwecken. Der Aufenthaltszweck begründet einen rechtmäßigen Aufenthalt. Die Kategorisierung deckt sich manchmal mit einer Zielgruppenbeschreibung, machmal aber auch nicht. Das Gesetz kennt drei wesentliche Aufenthaltszwecke:

1. den Aufenthalt zum Zweck der Ausbildung (Studium, Sprachkurs, Schulbesuch) und zum Zweck der Erwerbstätigkeit,

2. den Aufenthalt aus familiären Gründen (bspw. nach Eheschließung),

3. den Aufenthalt aus völkerrechtlichen, humanitären oder politischen Gründen – hier nähern wir uns der Zielgruppe der Geflüchteten.

Hinter dieser Systematisierung verbergen sich ganz verschiedene Zielgruppen. Wenn man diese Zweck-Systematik verstanden hat, erklären sich manche aufenthaltsrechtlichen Zusammenhänge einfacher oder besser.

Zu Beginn eines rechtmäßigen Aufenthalts in Deutschland steht immer eine geregelte Einreise über ein geordnetes Visa-Verfahren. Ich beantrage dieses Visum bei der deutschen Botschaft im Herkunftsland und bekomme das Visum auch nur zu dem zukünftigen Aufenthaltszweck.

Und was passiert, wenn sich der Zweck des Aufenthalts ändert?

Wenn der Aufenthaltszweck wegfällt – z.B. bei einer Scheidung nach einem Jahr bzw. der Nicht-Erfüllung der Ehebestandszeit, fällt erstmal mein Aufenthaltszweck weg, unabhängig davon, ob ich hier arbeite oder mich sozial engagiere. In diesem Moment bin ich ausreisepflichtig.

Gegebenenfalls kann ein alternatives Aufenthaltsrecht geprüft werden, der ursprüngliche Zweck entfällt jedoch. Wenn ich zum Zwecke des Studiums einreise, dieses aber nicht ernsthaft betreibe, verliere ich meinen Aufenthaltszweck und bin ausreisepflichtig. Diese Grundsystematik muss man verstehen.

Wer seinen Aufenthaltszweck verliert und kein alternatives Aufenthaltsrecht erlangen kann, ist ausreisepflichtig und wird geduldet. Eine Duldung bedeutet die vorübergehende Aussetzung der Abschiebung. Auch der Besitz einer sog. „Ausbildungsduldung“ entbindet perspektivisch nicht von der Ausreisepflicht – mit einer Ausbildungsduldung wird nur zugesichert, dass während der Zeit der Ausbildung keine aufenthaltsbeendenden Maßnahmen stattfinden.

Ein Student hat nach seinem Abschluss 18 Monate Zeit, einen seiner Qualifikation entsprechenden Arbeitsplatz zu suchen. Während seines Studiums muss er Nachweise über den Studienverlauf einreichen. Wenn der Student nach Abschluss seines Studiums einen Arbeitsplatz gefunden hat, ändert sich sein Aufenthaltszweck in Beschäftigung.

Aber auch nur, weil es sich um den gleichen Aufenthaltskontext „Erwerbstätigkeit“ handelt. Der Gesetzgeber ermöglicht die Zeit zur Arbeitsplatzsuche zur Gewinnung von Fachkräften. Wenn nach Ablauf der Zeit keine angemessene Beschäftigung gefunden wird, wird er ausreisepflichtig.

Ist das nicht sehr selektiv bzw. nutzenorientiert? Fallen da nicht persönliche Schicksale unter den Tisch?

Um das zu verstehen, muss ich die Brille des Gesetzgebers unter der Überschrift „Steuerung von Zuwanderung“ aufsetzen und nicht die des Einzelnen! Das Aufenthaltsgesetz spiegelt das Interesse des Gesetzgebers wider.

Der Gesetzgeber möchte erstens die Zuwanderung von qualifizierten Menschen fördern – Hintergrund ist hierfür der sich abzeichnende demographische Wandel und Fachkräftemangel – er möchte zweitens die familiäre Einheit schützen (Familiennachzug) und er verpflichtet sich drittens Schutzsuchenden Schutz zu gewähren.

Es geht also um Fachkräftegewinnung aus dem Ausland genauso wie um Qualifizierung von Menschen aus anderen Ländern im Inland und die Möglichkeit, hier als Kernfamilie zu leben. Zu Beginn der Einreise steht ein geregeltes Visa-Verfahren. Wenn der Aufenthaltszweck nicht erfüllt wird oder andere Erkenntnisse vorliegen (strafrechtliche Vergehen), führt dies zur Ausreisepflicht.

Bei Aufenthalten aus humanitären Gründen steht zu Beginn entweder ein geregeltes Visa-Verfahren über Aufnahmeanordnungen oder die vermeintlich „illegale“ Einreise als Schutzsuchender über die EU-Außen- und Binnengrenzen ohne Visum. So wie wir es in 2015 und 2016 erlebt haben, als viele Menschen die Erstaufnahme in Dortmund erreicht haben.

Wie viele „geduldete“ Menschen  gibt es denn überhaupt in Dortmund?

Es gibt derzeit rund 1.350 Geduldete in Dortmund. Dies sind abgelehnte Asylbewerber wie auch Personen, die aus anderen Gründen ihr Aufenthaltsrecht verloren haben. Unter den mehr als 102.000 Ausländern in Dortmund gibt es nur knapp 9000 Flüchtlinge. Der Begriff „Flüchtlinge“ wird oft allgemein verwendet und nicht der ausländerrechtlichen Begrifflichkeit folgend.

Auch ein abgelehnter Asylbewerber definiert sich als Flüchtling – auch, wenn er es nach Entscheidung des BAMF, rechtlich nicht ist. In Dortmund leben aber auch 30.000 bis 35.000 Menschen aus der EU. Sie genießen Freizügigkeit. Die größte ausländische Gruppe in Dortmund sind die Türken, gefolgt von Polen.

Wie sieht nun konkret der Status der Menschen aus, die als Flüchtling gekommen sind?

Menschen, die noch im laufenden Verfahren sind, sind „gestattet“.

Personen mit Gestattung wechseln nach Entscheidung durch das BAMF den Status – entweder werden sie anerkannt und erhalten eine Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen oder sie werden abgelehnt und sind ausreisepflichtig und im Besitz einer Duldung.

Daraus werden dann entsprechende Rechte und Pflichten abgeleitet. Anerkannte Flüchtlinge mit Aufenthaltserlaubnis können sofort arbeiten. Die Ausländerbehörde trifft hier keine Entscheidung zur Beschäftigung. Es gibt auch bei ihnen keine Vorrangprüfung.

Wie ist die Arbeitsaufnahme im laufenden Asylverfahren geregelt?

Im laufenden Asylverfahren dürfen die Menschen die ersten drei Monate nach Einreise nicht arbeiten. Von Monat 4 bis Monat 15, falls ein laufendes Verfahren so lange dauert, dürfen sie mit Vorrangprüfung der Bundesagentur arbeiten.

Ab Monat 16 dürfen sie mit Zustimmung der Ausländerbehörde arbeiten. Die Bundesagentur wird nicht beteiligt. Die Ausländerbehörde entscheidet über die Beschäftigungserlaubnis dann aber durch eine „ausländerrechtliche Brille“: Ist derjenige seinen Mitwirkungspflichten zur Identitätsklärung nachgekommen? Stehen strafrechtliche Erkenntnisse einer Beschäftigung entgegen etc.?

Dies sind Einzelfallprüfungen. In der Regel stimmen wir zu, da auch wir den Sinn einer angemessenen Beschäftigung für die weitere Integration sehen! Selbstständige Arbeit ist nicht erlaubt.

Wie sieht es bei Menschen aus, die in Deutschland ausländerrechtlich nur geduldet sind?

Bei der Gruppe der Geduldeten funktioniert das analog zu den im Asylverfahren befindlichen Menschen. Nur hier liegt in der Regel einer längerer Aufenthalt zugrunde. Geduldete – ich weise nochmal deutlich darauf hin – sind ausreisepflichtig. Das heißt, die Ausreisepflicht steht im Mittelpunkt und nicht die Beschäftigung.

Dies sind aber – wie gesagt – Einzelfallprüfungen. Denn bei einzelnen Personengruppen kann sich eine Ausreise verzögern und hier ist genau abzuwiegen, welches Interesse höher wiegt und welcher Weg zielführender ist.

Es werden bspw. oftmals gesundheitliche Gründe vorgetragen, um eine Ausreise zu verzögern. Wie das dann im Einklang mit einem Antrag auf Beschäftigung im Baubereich stehen soll, muss im Einzelfall hinterfragt werden.

Ausreisehemmnisse – zum Beispiel gesundheitlicher Art – prüft das BAMF bei abgelehnten Aslybewerbern mit. Es gibt aber auch andere Gründe, die eine Ausreise erschweren, fehlende Nationalpässe, anhängige Klageverfahren etc.

Selbstständige Arbeit ist auch ihnen nicht erlaubt.

Gelten für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge andere Regeln?

Ein besonderes Thema ist der Umgang mit den unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen (UMF), bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres erfolgt keine Rückführung. Der Gesetzgeber hat insbesondere mit Blick auf diese Gruppe im Herbst 2016 eine Möglichkeit geschaffen, ihnen die Qualifizierung zu gestatten – die Ausbildungsduldung.

Dies ist letztlich auch ein guter Gedanke, denn 16-Jährigen im Anschluss an einen Schulbesuch die Ausbildung zu verweigern, wäre kontraproduktiv.

Die Regelung wurde aber so weit gefasst, dass sie nicht nur für UMF, sondern auch unter bestimmten Voraussetzungen – Asylantrag nach dem 1.1.2015, noch keine Einleitung aufenthaltsbeendender Maßnahmen – für andere Personengruppen gelten kann.

Zugrunde gelegt wird bei der Ausbildungsduldung die Ausbildung in einem staatlich anerkannten Ausbildungsberuf.

Gab es die Ausbildungsduldung in Dortmund nicht auch schon früher?

Für Dortmund war das nichts Neues: Bei uns war es für UMF schon immer Praxis, eine Ausbildung zu ermöglichen und von der Rückführung in der Zeit der Ausbildung abzusehen. Jetzt ist es lediglich gesetzlich normiert.

Nach der Ausbildung hat der Mensch nun sechs Monate Zeit, sich eine Beschäftigung zu suchen und bei Vorlage der Voraussetzungen (Identität geklärt, Vorlage Nationalpass) über ein geregeltes Visa-Verfahren zur Beschäftigung wieder einzureisen. Alles andere wäre eine Besserstellung von Ausreisepflichtigen gegenüber Personen, die sich direkt um eine legale Einreise bemühen.

Für Personen aus den Staaten des Westbalkan wurde mit der Einstufung zu sicheren Herkunftsstaaten die Möglichkeit eröffnet, ohne Vorrangprüfung über ein geregeltes Visa-Verfahren zur Beschäftigung einzureisen.

Voraussetzung bei jeder Beschäftigung ist, dass es sich um einen angemessenen Arbeitsvertrag handelt – mit entsprechender Entlohnung und Urlaubsanspruch – und um keine Ausbeutung oder Scheinbeschäftigung zur Erschleichung eines Aufenthaltes.

Welche Bedeutung bzw. Auswirkung hat die Wohnsitzauflage auf die Arbeitsaufnahme?

Die Wohnsitzauflage gilt seit Ende letzten Jahres. Die Menschen müssen da wohnen, wohin sie zugewiesen wurden. Es gibt Gründe, um von dieser Verpflichtung abzusehen. Ein klassischer Grund ist die  Arbeitsaufnahme, wenn dadurch der Lebensunterhalt sichergestellt werden kann. Ein Pendeln vom Wohn- zum Arbeitsort muss dabei aber gegebenenfalls in Kauf genommen werden.

Viele Geflüchtete haben ja nur einen subsidiären Schutz für ein Jahr. Was bedeutet das für eine mehrjährige Ausbildung? Gehen Azubis und Arbeitgeber da ins Risiko?

Das ist eine Frage des gesunden Menschenverstandes und des Pragmatismus. Es ist anzunehmen, dass zum Beispiel in Syrien weder in einem noch in fünf Jahren wieder eine Ordnung hergestellt sein wird. Da können wir auf dem Ermessenswege entscheiden.

Oder wir bescheinigen einem Arbeitgeber oder Ausbildungsbetrieb, dass – solange keine Straftaten vorliegen – ein rechtmäßiger Aufenthalt fortbestehen wird und er einen langfristigen Arbeitnehmer vor sich hat.

Wie sieht das bei Menschen aus sogenannten sicheren Herkunftsstaaten aus?

Menschen mit Duldung aus sicheren Herkunftsstaaten wie Albanien können sich einen Ausbildungsplatz suchen, ausreisen und mit einem regulären Arbeitsvisum wiederkommen. Dadurch haben sie den Vorteil, einen Aufenthaltstitel zu erhalten, der ihnen auch das Reisen im Schengen-Raum ermöglicht.

Ein Teil der albanischen UMF hat nur eine Ausbildungsduldung, da man sich gegen die Durchführung eines Visa-Verfahrens entschieden hat. Sie haben Nachteile, zum Beispiel können sich nicht mit auf Klassenfahrten oder Ferienfreizeiten ins Ausland fahren.

Wichtig ist, dass eine Ausbildungsduldung keinen Familiennachzugsanspruch erzeugt. Durch die visafreie Einreise von Personen aus den Staaten des Westbalkans entsteht hier aber die Möglichkeit der regelmäßigen Besuche.

Bei der Ausländerbehörde sieht man in der Berswordthalle lange Schlangen von wartenden Flüchtlingen. Kann man das nicht anders organisieren?

Die Schlange, die man in der Berswordthalle sieht, ist die Schlange von Personen im laufenden Asylverfahren, von gerade anerkannten Flüchtlingen oder von abgelehnten Asylbewerbern. Aber wir haben noch zwei andere Schlangen bei  den anderen Teams – im Dienstleistungszentrum Bürgerdienste International und im Team Visa, ausländische Studierende/Beschäftigte.

Die Welt ist viel globaler und internationaler geworden und sie wird es auch weiter sein. Es kommen ja nicht nur Flüchtlinge. Dortmund wird insgesamt internationaler – unter anderem auch, weil die TU Dortmund international Werbung für den Hochschulstandort macht und WILO internationale Fachkräfte sucht.

Unser Problem: Es ist nicht gelungen, die Struktur der Ausländerbehörde so aufzustellen, dass sie diesem Zuzugsdruck gewachsen ist. Es fehlt an personellen und infrastrukturellen Ressourcen sowie an der notwendigen Flexibilität der bestehenden Strukturen.

Es muss zukünftig flexibles Reagieren möglich sein. Denn die Menschen, die nach Dortmund kommen – egal aus welchem Grund – möchten ihre Anliegen schnellstmöglich und sachgerecht erledigt wissen.

Umgekehrt möchten auch die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter diesem Anspruch gerecht werden. Wir sind hier ihre erste Anlaufstelle und sollten Visitenkarte der Stadtverwaltung sein bzw. werden. Wir müssen zukunftsfähig sein und die Behördenstruktur anpassen.

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